趙連穩(wěn)

兩會是對每年召開的全國和地方人大會議與政協(xié)會議的簡稱，兩會機制則是人民代表大會和人民政協(xié)建立密切關(guān)系,、共同發(fā)揮作用的一種機制,，是中國政治體制架構(gòu)中權(quán)力機關(guān)與專門協(xié)商機構(gòu)、選舉民主和協(xié)商民主相得益彰的制度載體,，其既包括兩會期間的工作機制,，也包括兩會在社會多個領(lǐng)域特別是在民意表達方面共同發(fā)揮作用的機制，是區(qū)域利益和界別利益互補的表達機制,，是擴大公民有序政治參與的機制,，是我國社會主義民主政治建設(shè)的一項重要的制度創(chuàng)新。

兩會機制是我國新民主主義革命勝利的重要成果,，也是我國新民主主義革命的特點和優(yōu)勢的突出體現(xiàn),，其萌芽于新中國建立之初。

早在抗日戰(zhàn)爭時期,，毛澤東和中國共產(chǎn)黨人就明確提出,，中國革命將分兩步走,，第一步民主主義革命，第二步社會主義革命,。中國的民主主義革命不同于舊時的民主主義革命,，而是新民主主義革命。這個革命的結(jié)果,，既不是建立歐美式的舊民主主義共和國,，也不是建立蘇聯(lián)那樣的無產(chǎn)階級專政的社會主義共和國，作為民主主義向社會主義的過渡,，就要建立一個新民主主義的共和國,。這個新中國就其“國體”而言，就是建立各革命階級聯(lián)合專政,。就其“政體”而言,，就是建立民主集中制的全國人民代表大會制度。

隨著人民解放戰(zhàn)爭的勝利推進,，建立新中國的條件日益成熟,。由于受大規(guī)模戰(zhàn)爭環(huán)境的限制，難以立即召開普選的人民代表大會,，中國共產(chǎn)黨會同各民主黨派發(fā)起并召開了中國人民政治協(xié)商會議,。
中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定，在普選的全國人民代表大會召開以前,，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán),，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會,，并輔之以行使國家權(quán)力的職能,。

中央人民政府委員會選出后，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議還選出了政協(xié)第一屆全國委員會,?！叭嗣裾f(xié)全國委員會便是與中央人民政府協(xié)議事情機構(gòu)”，“成為國家政權(quán)以外各黨派,、各人民團體的協(xié)議機關(guān)”,。從一定意義上說，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議及其選舉產(chǎn)生的中央人民政府委員會和政協(xié)全國委員會,，其運行期間就是兩會機制的萌芽階段,。

1954年至1966年，是兩會機制形成階段,。1954年9月15日至9月28日,，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，標(biāo)志著我國人民代表大會制度正式確立。政協(xié)全體會議不再代行人民代表大會的職權(quán),，政協(xié)全體會議的組織形式也不復(fù)存在,，政協(xié)全國委員會及其地方委員會則繼續(xù)保留。1954年12月25日,，政協(xié)第二屆全國委員會第一次全體會議通過了《中國人民政治協(xié)商會議章程》,。中國人民政治協(xié)商會議全國委員會及其地方委員會，根據(jù)中國人民政治協(xié)商會議章程,，就有關(guān)國家和地方政治生活和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項,，進行協(xié)商和工作。

1956年以后的一段時間,，全國人大常委會和全國政協(xié)常委會不斷舉行聯(lián)席會議,，討論通過一些“通知”或“決議”。

1959年3月11日,，第一屆全國人大常委會第107次會議,、政協(xié)第二屆全國委員會第53次常委會舉行聯(lián)席會議，通過第二屆全國人大第一次會議與政協(xié)第三屆全國委員會第一次會議同期召開的通知,。在此前一天,，即3月10日，中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會第52次常委會會議決定,，全國政協(xié)三屆一次會議將于1959年4月17日在北京和二屆全國人大一次會議同時段召開,。周恩來在這次會議上的講話中指出，兩個大會聯(lián)合起來開會是一個新形式,。但要說明,，這個會是又聯(lián)合，又有區(qū)別,。主要議程是合著的，人大,、政協(xié)兩個會有不同之處,，權(quán)力上有分別，但應(yīng)該說兩會只有權(quán)力之分,，無高低之別,，不只是人大的報告政協(xié)可以聽，政協(xié)有好報告人大也可以聽,。兩會同期召開,，進一步推動兩會機制成為一種制度安排。

根據(jù)“事前協(xié)商”的原則,，1959年到1964年,，政協(xié)會議一般比人大會議提前1至4天召開。1959年4月17日,，政協(xié)第三屆全國委員會第一次會議召開一天后,，第二屆全國人民代表大會第一次會議也開幕了,。全體政協(xié)委員從這次會議開始，根據(jù)會議議程列席人大會議,，聽取政府工作報告,、國民經(jīng)濟計劃草案、國家財政年度決算,、年度預(yù)算,，以及國家重大事項等報告。經(jīng)毛澤東提議,，1959年4月第二屆全國政協(xié)到1964年12月第三屆全國政協(xié)期間,，全國人大常委會和全國政協(xié)常委會經(jīng)常開展聯(lián)合視察活動。至此,，我國政治生活中兩會同時召開,、共同發(fā)揮作用的民主運作形式得以延續(xù)。
1966年“文革”開始不久,，政協(xié)全國委員會常務(wù)委員會與全國人民代表大會常務(wù)委員會舉行聯(lián)席會議,，決定三屆全國人大二次會議與全國政協(xié)四屆二次會議不定期延期舉行?！拔母铩逼陂g,，僅1975年召開過第四屆全國人大第一次會議，全國政協(xié)則沒有開過會議,，兩會聯(lián)系隨之中斷,，也使此后全國人大會議與全國政協(xié)會議屆次完全同步。

從1978年起,，兩會恢復(fù)正常運行,，兩會機制在重建的基礎(chǔ)上，得到進一步加強和完善,。1978年2月24日,，全國政協(xié)五屆一次會議開幕，兩天后,，五屆全國人大一次會議開幕,，全國政協(xié)委員均列席全國人大會議。此后,，每年的全國人大會議和全國政協(xié)會議都在同一時間段召開,，時間相差1-3天。1979年6月15日,，全國政協(xié)五屆二次會議開幕,，全國政協(xié)委員列席人大會議聽取“兩高”工作報告，從這以后，全國政協(xié)委員列席全國人大會議聽取“兩高”工作報告就一直延續(xù)下來,，成為一種制度,。

1982年頒布的憲法在兩會機制完善形成過程中具有里程碑作用。“八二憲法”擴大了人大常委會的職權(quán),，使人大在閉會期間仍可有效行使國家權(quán)力,，確保了人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位。同時規(guī)定人民政協(xié)是具有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織,，在我國政治生活,、社會生活和對外友好活動中，發(fā)揮著重要作用,。“八二憲法”為兩會聯(lián)系制度化,、程序化、共同發(fā)揮作用提供了法律保障,。

全國兩會在每年3月召開的慣例,，始于1985年3月25日和27日分別召開的政協(xié)第六屆全國委員會第三次會議和第六屆全國人大第三次會議。此前,，兩會的召開時間從年初,、到年中、到年末的都有,。此后,，歷屆全國人大的歷次全體會議都在同屆全國政協(xié)同次全體會議召開1-2天后開幕。

1998年九屆全國人大一次會議和全國政協(xié)九屆一次會議的召開,，具有重要標(biāo)志意義,，自那以后至現(xiàn)在，每年全國政協(xié)會議均在3月3日,、全國人大會議均在3月5日開幕,。全國兩會會期也相對固定，除了涉及換屆選舉的第一次會議為12至15天外,，一般會期控制在8至11天,。兩會召開時，政協(xié)委員列席人民代表大會,，聽取和討論政府工作報告及其他有關(guān)報告。政協(xié)也邀請同級人大的負責(zé)人列席全體會議的開幕式和閉幕式,。

2020年,，鑒于新冠肺炎重大疫情，為了貫徹落實黨中央統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作重大決策部署,，繼續(xù)做好疫情防控工作,，切實保障人民群眾生命健康安全，全國兩會推遲召開。
兩會機制的內(nèi)容和形式在不斷地豐富和提升,。包括中央和地方黨委常委會議聽取人大黨組和政協(xié)黨組的匯報,、研究部署人大政協(xié)工作。包括兩會同期開會,、政協(xié)委員列席人大全體會議,、人大負責(zé)人列席政協(xié)全體會議的開幕式和閉幕式、會議日程安排上的協(xié)作等內(nèi)容,。也包括人大代表和政協(xié)委員的培訓(xùn),，以及日益增加的人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾的渠道等等。兩會機制在我國民主政治制度化進程中具有重要意義,。

進入21世紀(jì)以來,，兩會機制進一步完善。《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》和黨的十七大報告,，均明確提出把政治協(xié)商納入政府重大事項和重要人事決策程序,，并對人大和政協(xié)如何發(fā)揮民主黨派與無黨派人士參政議政作用做出具體規(guī)定。共產(chǎn)黨和民主黨派在人大與政協(xié)開展合作和政治協(xié)商,，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要體現(xiàn),。

黨的十八大以來，黨中央印發(fā)了一系列文件,，就加強人大和政協(xié)工作做出部署,。兩會在權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督、選舉民主與協(xié)商民主方面的互補方面進一步加強,。人大代表和政協(xié)委員聚集一堂,，共商國是，構(gòu)成我國獨有的民主政治形式,，人民當(dāng)家作主的政治訴求得到了更加充分的表達,。

兩會機制既是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，又是其重要體現(xiàn),，在我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能過程中發(fā)揮重要作用,，有著鮮明的中國特色。

（作者系習(xí)近平總書記關(guān)于加強和改進人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員,，北京聯(lián)合大學(xué)北京政治文明建設(shè)研究基地常務(wù)副主任,、研究員）

來源：人民政協(xié)報