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切實發(fā)揮政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢

陸豐政協(xié)網(wǎng): mustafaesen.com 發(fā)布時間:2017-01-18 發(fā)布者:lfszx 字號:[大] [中] [小]

來源:人民政協(xié)報??作者:王新尚

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。然而,無論是在整個監(jiān)督體系中,還是在政協(xié)履行的三大職能中,民主監(jiān)督這重要一環(huán)都顯得相對薄弱。因此,中央辦公廳印發(fā)的《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》明確要求:“適時制定民主監(jiān)督的專項規(guī)定,完善民主監(jiān)督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協(xié)調(diào)機制。”貫徹落實好這一要求,首先需要把握好政協(xié)民主監(jiān)督的屬性和優(yōu)勢。

政協(xié)民主監(jiān)督的基本屬性

政協(xié)民主監(jiān)督從不同角度看有不同的屬性。總的來說,政協(xié)民主監(jiān)督的屬性與人民政協(xié)的性質(zhì)、監(jiān)督的本質(zhì)緊密聯(lián)系,受它們制約。因此,政協(xié)民主監(jiān)督就不能不具有與我國其他各類監(jiān)督、與西方民主監(jiān)督以及議會監(jiān)督所不同的特殊規(guī)定性。

(一)權利屬性

這是政協(xié)民主監(jiān)督的本質(zhì)屬性。這是因為,人民政協(xié)不是一個國家權力機關,作為政協(xié)民主監(jiān)督主體的各參加單位和各界委員,盡管有很強的社會代表性和廣泛的社會影響力,但并未像人大代表那樣經(jīng)過法定程序由人民授權而成為權力性監(jiān)督,政協(xié)民主監(jiān)督的本質(zhì)是一種民主權利而非國家權力。我國憲法規(guī)定公民“對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利”,一切國家機關及其工作人員都必須對人民負責,受人民監(jiān)督。執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨章程也規(guī)定每個黨員都必須“接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督”,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》也規(guī)定:“黨的各級組織和黨員領導干部,應當自覺接受并正確對待黨和人民群眾的監(jiān)督。”從這個角度看,政協(xié)民主監(jiān)督不屬于權力監(jiān)督,在國家權力系統(tǒng)中沒有法定身份,更沒有法律直接授予的代表人民、代表權力機構履行監(jiān)督的職責,對監(jiān)督對象沒有強制性的直接懲戒權。這種權利屬性使政協(xié)民主監(jiān)督具有極大優(yōu)勢,首先是不可剝奪性。政協(xié)民主監(jiān)督的合法性源于直接的公民政治權利和民主權利,這種權利直接受憲法和執(zhí)政黨章程的保障,屬于公民的基本權利,除非被依法剝奪政治權利,政協(xié)委員的監(jiān)督權是與生俱來的,具有不可剝奪、不可侵犯的性質(zhì)。其次是監(jiān)督對象的廣泛性,政協(xié)民主監(jiān)督對象和內(nèi)容的范圍可以極其廣泛,可以覆蓋所有國家機關及其工作人員和執(zhí)政黨及其黨員的工作,所有掌握公共資源分配權力的機構及其工作人員的工作。第三是由于監(jiān)督權利是由人民直接行使的,決定了政協(xié)民主監(jiān)督可以具有廣闊的發(fā)展空間和廣泛的影響力。

(二)統(tǒng)戰(zhàn)屬性

民主監(jiān)督的統(tǒng)戰(zhàn)屬性源于人民政協(xié)是統(tǒng)戰(zhàn)組織的性質(zhì)。因此,政協(xié)民主監(jiān)督必然具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì),發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能。民主監(jiān)督的統(tǒng)戰(zhàn)性就是人民政協(xié)可以在履行監(jiān)督職能中發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能,也能夠運用和發(fā)揮政協(xié)作為統(tǒng)戰(zhàn)組織的獨特優(yōu)勢來實行民主監(jiān)督,促使黨政機關接受各黨派、團體和各界委員的監(jiān)督,發(fā)揮協(xié)調(diào)關系、凝聚人心的作用。這一屬性,決定了民主監(jiān)督主體的廣泛性、監(jiān)督目的和出發(fā)點的合作性,使政協(xié)民主監(jiān)督不像權力性監(jiān)督那樣具有明顯的對立性、對抗性,也不像西方議會監(jiān)督那樣淪為黨派斗爭的工具,而是一種協(xié)商性、建設性的監(jiān)督。從民主監(jiān)督的運行來看,各界委員在監(jiān)督活動中開展調(diào)研,發(fā)表意見,相互溝通交流,增進理解,進行協(xié)調(diào);黨政部門虛心接受監(jiān)督,對于監(jiān)督意見做出答復,合理的得到采納,這是很生動有效的統(tǒng)戰(zhàn)活動。把握政協(xié)民主監(jiān)督的統(tǒng)戰(zhàn)性,需要深刻認識和理解統(tǒng)一戰(zhàn)線和政協(xié)民主監(jiān)督的關系。黨政部門只有虛心接受監(jiān)督并有則改之、無則加勉,才能夠產(chǎn)生巨大的凝聚人心效應。統(tǒng)一戰(zhàn)線因為有了共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的相互監(jiān)督,才充滿活力,才有可持續(xù)發(fā)展的動力。

(三)政治屬性

這是人民政協(xié)的制度屬性。人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度這一基本政治制度的重要組織形式,也是其重要實現(xiàn)形式。民主監(jiān)督既是人民政協(xié)的主要職能,也是發(fā)揮我國基本政治制度功能的基本途徑,具有高度的政治性,有著豐富的政治內(nèi)涵。這種政治性,從政治發(fā)展目標來看,政協(xié)民主監(jiān)督直接服務于我國發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的根本目標和任務,是發(fā)揚人民民主的重要形式;從政治制度角度來看,政協(xié)民主監(jiān)督既是我國基本政治制度的重要功能,也是發(fā)揮我國基本政治制度功能的重要途徑,沒有民主監(jiān)督,基本政治制度就難以有效承擔其應有的政治功能;從政治地位來看,政協(xié)民主監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中具有特殊而重要的地位,屬于國家權力體系之外、政治體制之內(nèi)的一種監(jiān)督,具有其他各類監(jiān)督所沒有的特點和優(yōu)點;從政治運行來看,政協(xié)民主監(jiān)督制度的完善,與其他各類監(jiān)督之間建立的運作規(guī)范,促進政協(xié)民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化,發(fā)揮社會主義監(jiān)督體系的整體功能,都屬于國家政治具體運行機制的重要組成部分,也是我國政治體制改革的重要內(nèi)容。就政治功能和意義而言,政協(xié)民主監(jiān)督在增強黨的執(zhí)政能力、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、擴大公民有序的社會主義政治參與、改進黨政部門工作和維護群眾利益等方面都發(fā)揮著重要作用,也是我國各參政黨以政黨名義參與國家監(jiān)督的重要途徑。政協(xié)民主監(jiān)督的高度政治性,是保證這種非權力性監(jiān)督對國家權力機關的影響力的重要條件。

(四)監(jiān)督屬性

政協(xié)民主監(jiān)督首先是一種監(jiān)督,必然具有監(jiān)督的一切必要條件。作為政協(xié)一項主要職能,批評和建議是民主監(jiān)督的兩個方面。它不同于政治協(xié)商和參政議政之處就在于具有批評性,而建議則是三者共有的。政協(xié)民主監(jiān)督作為權利性監(jiān)督,可以沒有強制力,但是一定要能形成監(jiān)督壓力,是監(jiān)督就應有監(jiān)督壓力;可以不提出具體建議和解決措施,但是一定要有建設性的批評。批評是形成監(jiān)督壓力、產(chǎn)生監(jiān)督效果、達到監(jiān)督目的基本途徑之一。政協(xié)民主監(jiān)督的過程,就是一個在深入調(diào)研基礎上開展批評的過程,沒有批評就無所謂監(jiān)督。批評不但是監(jiān)督的表現(xiàn)形式,也是監(jiān)督的基本特征。政協(xié)民主監(jiān)督的批評,是一種建設性的批評,集中體現(xiàn)在監(jiān)和督兩個方面,就是履行職能的內(nèi)容以預防和暴露問題為主,以建設性批評的方式推動問題的解決。批評性是民主監(jiān)督區(qū)別于政治協(xié)商和參政議政的顯著標志,也使民主監(jiān)督能達到政治協(xié)商和參政議政難以達到的工作效果和政治功能。政協(xié)民主監(jiān)督和政治協(xié)商、參政議政職能在基本特性上的主要區(qū)別就是它具有針對問題的批評性而不是別的。我們說民主監(jiān)督是政協(xié)三大職能中比較薄弱的環(huán)節(jié),一個重要方面就是指它的批評性沒有得到恰當而有效的體現(xiàn),沒有很好地實現(xiàn)監(jiān)督所應該具有的尖銳性,沒有對被監(jiān)督者形成所應有的監(jiān)督壓力,因而難以提高監(jiān)督的效果。

總之,政協(xié)民主監(jiān)督基于公民權利而非國家權力,源于憲法授權而非專門法律授權,是一種以批評性區(qū)別于政治協(xié)商、參政議政的組織職能。這種權利性監(jiān)督,不同于一般群眾行使民主權利所進行的監(jiān)督行為,它作為一種組織職能而存在,政協(xié)及其委員對黨政部門及其工作人員的工作進行開展監(jiān)督,不但是權利,也是職責和義務。

政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢

人民政協(xié)的特殊優(yōu)勢和民主監(jiān)督自身的性質(zhì)特點決定了政協(xié)民主監(jiān)督具有其他各類監(jiān)督所沒有的獨特優(yōu)勢,也說明了它的不可替代性。

(一)監(jiān)督主體的優(yōu)勢

政協(xié)民主監(jiān)督的最突出優(yōu)勢就是作為監(jiān)督主體的政協(xié)委員。政協(xié)是公認的綜合人才庫、智囊團。他們在監(jiān)督方面的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.政協(xié)委員來自各個黨派團體、界別、方面,能夠代表各個不同方面發(fā)表監(jiān)督意見,使政協(xié)民主監(jiān)督實施過程中具有協(xié)調(diào)關系、增進理解的功能,產(chǎn)生其他各類監(jiān)督難以達到的監(jiān)督效果。

2.政協(xié)委員是一個高素質(zhì)群體,人才薈萃,智力密集。其中既有政治閱歷、社會經(jīng)驗豐富的社會活動家,也有各專業(yè)各領域的高級人才、學科帶頭人。他們理論上有修養(yǎng),業(yè)務上有功底,觀察社會深刻,分析問題透徹,從而為政協(xié)民主監(jiān)督的權威性、深刻性提供了基礎,這也是政協(xié)開展監(jiān)督最重要的優(yōu)勢之一。

3.政協(xié)委員來自各個界別階層,各行各業(yè),社會聯(lián)系廣,了解的多是各項事業(yè)發(fā)展中的具體情況,能夠及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會運行中出現(xiàn)的問題,容易獲得國家權力性監(jiān)督機構難以得到的一些信息,能很快反映各方面群眾的具體意見和要求。

可見,開展政協(xié)民主監(jiān)督,必須要積極發(fā)揮委員的主體作用,有效地運用政協(xié)委員的這些優(yōu)勢,推進各項工作的進步。

(二)監(jiān)督區(qū)位的優(yōu)勢

政協(xié)民主監(jiān)督屬于國家政治體制內(nèi)、權力體制外的監(jiān)督,是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分;其監(jiān)督意見歷來受到黨和政府的高度重視。這決定了政協(xié)民主監(jiān)督具有特殊的區(qū)位優(yōu)勢。

1.位置超脫,監(jiān)督較少受到利益羈絆。相對于權力性監(jiān)督,較少受到部門利益的束縛,增強監(jiān)督的客觀性,能發(fā)現(xiàn)許多具有深刻意義和前瞻性的問題。相對于一般群眾監(jiān)督,能突破單個監(jiān)督的狹隘性、碎片化,以更有序的組織、更全面的視野開展監(jiān)督,往往能夠推動政協(xié)民主監(jiān)督由點及面,增強監(jiān)督的綜合性,放大政協(xié)民主監(jiān)督的社會效果。作為體制內(nèi)的監(jiān)督,政協(xié)民主監(jiān)督具有與各類權力機構保持暢通的信息交換渠道、聯(lián)系密切等方面的優(yōu)勢。

2.具有與其他監(jiān)督形式進行高度結合的優(yōu)勢。也就是說,政協(xié)民主監(jiān)督除了自身的監(jiān)督形式以外,還能以某種機制和形式與其他監(jiān)督方式結合,使政協(xié)民主監(jiān)督的優(yōu)勢在更大范圍、更高程度上發(fā)揮出來。例如,北京市政協(xié)的民主監(jiān)督與行政機關的監(jiān)督相結合而設立的特約監(jiān)督制度、財政預算民主監(jiān)督組,與新聞輿論監(jiān)督相結合而成立的新聞輿論民主監(jiān)督組等,體現(xiàn)了政協(xié)民主監(jiān)督的廣闊發(fā)展空間。

3.能為開展民主監(jiān)督提供寬松的環(huán)境。一是作為權利性監(jiān)督,政協(xié)民主監(jiān)督雖然沒有權力性監(jiān)督嚴格的法律程序,但是更能廣開言路,活躍思想,暢所欲言,使各方面的意見、要求、批評和建議充分反映出來。二是政協(xié)民主監(jiān)督屬于一種預警性、先于權力監(jiān)督而實施的監(jiān)督,它不具有懲戒權和強制性,不與監(jiān)督對象的決定權、任免權、利益直接掛鉤,同時又屬于政治體制內(nèi)的監(jiān)督方式,往往在權力性監(jiān)督介入之前而指出問題、督促改進,其目的在于推進被監(jiān)督者的工作,避免發(fā)展到需要權力監(jiān)督介入的地步,所以更容易為被監(jiān)督的黨政部門所接受。

(三)監(jiān)督形式的優(yōu)勢

政協(xié)監(jiān)督形式多樣,不拘一格。相對于其他各類監(jiān)督,政協(xié)民主監(jiān)督在形式上也有其獨特優(yōu)勢。主要包括這樣幾類形式:一是文本監(jiān)督形式,主要是通過文件來傳遞監(jiān)督信息,履行監(jiān)督職能的形式,如提案、建議案、信息;二是會議形式,主要是通過會議來交換監(jiān)督信息、履行監(jiān)督職能的形式,如全體會議、常委會會議、主席會議、議政會、評議會、聽證會、咨詢會等;三是直接監(jiān)督形式,主要是政協(xié)及其委員直接深入到被監(jiān)督者工作中獲取監(jiān)督信息、履行監(jiān)督職能的一些形式,如民主監(jiān)督組、特約特邀監(jiān)督、檢查、視察、暗訪等;四是政協(xié)民主監(jiān)督與其他各類監(jiān)督相結合而產(chǎn)生的監(jiān)督形式,盡管還需要對這些形式作進一步的探索,但它們將在今后政協(xié)民主監(jiān)督工作中顯示出越來越大的作用。

政協(xié)民主監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的特殊組成部分,具有高度的組織性和很高的層次。它具有自身獨特的性質(zhì)、特點與優(yōu)勢,是其他各類監(jiān)督所難以替代的。做好政協(xié)民主監(jiān)督工作,需要認清性質(zhì),把握特點,發(fā)揮優(yōu)勢,才能推動政協(xié)的局部監(jiān)督發(fā)揮整體功能,使“軟監(jiān)督”產(chǎn)生“硬效果”。

(作者系北京市人民政協(xié)理論與實踐研究會理事)

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